Pakar: Tiongkok Dibebani Utang Pemerintah Daerah yang Membengkak Hampir Dua Kali Lipat

 Indrajit Basu

Utang jumbo yang diakumulasi oleh pemerintah daerah Tiongkok – terutama melalui jalur-jalur shadow banking yang tidak jelas – telah menjadi masalah besar bagi negara dengan perekonomian terbesar kedua di dunia. Pasalnya, negara ini sedang bergelut dengan ketidakpastian ekonomi berkepanjangan. Sedangkan para pembuat kebijakan sedang bergumul untuk mencari sebuah “solusi yang komprehensif”.

Utang menggunung ini tak hanya berkontribusi pada meningkatnya konflik antara pemerintah provinsi dan pemerintah kota, tetapi juga menimbulkan rintangan bagi upaya-upaya Tiongkok untuk menstimulasi ekonomi tahun ini dengan meningkatkan investasi infrastruktur sambil menangkal risiko finansial.

“Jumlah yang terlibat [dalam tumpukan utang pemerintah daerah] sangat besar; hampir dua kali lipat dari utang pemerintah daerah di neraca sesuai perkiraan,” kata Robert Carnell, kepala penelitian dan kepala ekonom Asia-Pasifik yang berbasis di Singapura untuk ING Bank, kepada The Epoch Times.

“Stok utang tetap ada dan dapat menjadi penghalang pertumbuhan karena ketika pemerintah daerah mencoba menangani leverage mereka yang berlebihan, hal ini mengesampingkan pengeluaran infrastruktur substansial, yang merupakan respons kebijakan yang biasa dilakukan dalam penurunan.”

Carnell memperkirakan bahwa utang pemerintah daerah adalah sekitar 59 triliun yuan (sekitar $8 triliun). Namun, menurut perkiraan Dana Moneter Internasional (IMF), total utang pemerintah daerah di Tiongkok – yang sebagian besar berasal dari mekanisme pendanaan yang disebut Local Government Financing Vehicle (LGFV) – telah membengkak hingga mencapai rekor 66 triliun yuan (sekitar $9 triliun) tahun ini.

Sejak Tiongkok dibuka kembali, pemulihannya berjalan lebih lambat dari yang diperkirakan. Pemulihan yang lambat ini membuat kekhawatiran LGFV memburuk, menurut para analis, karena kegagalan pemerintah daerah dalam komitmen utang mereka akan memiliki efek yang lebih besar pada keamanan sosial dan ekonomi daripada kegagalan pengembang properti swasta.

Instrumen Pembiayaan Pemerintah Daerah

Menurut para analis, LGFV akan memiliki dampak yang lebih besar pada stabilitas sosial dan ekonomi.

Dalam beberapa bulan terakhir, kecepatan dan penyebaran realisasi kewajiban kontinjensi telah melebihi ekspektasi para analis. Meskipun hal ini meningkatkan risiko kredit di seluruh spektrum yang luas, utang yang dihimpun melalui LGFV cukup mengkhawatirkan, menurut laporan Moody’s Investor Service yang dirilis pada awal Agustus.

LGFV adalah platform pembiayaan lokal yang dibentuk oleh pemerintah lokal di Tiongkok untuk menggalang dana demi proyek-proyek pembangunan infrastruktur dan real estat. Mereka tidak tunduk pada pengawasan regulasi yang sama dengan bank tradisional, namun mereka dapat meminjam uang dari berbagai sumber, seperti bank, pasar obligasi, atau individu.

LGFV dianggap sebagai bagian dari sistem perbankan bayangan karena beroperasi di luar sistem perbankan konvensional dan menghasilkan kredit tanpa terikat oleh batasan modal atau likuiditas.

LGFV juga sering kali bersifat nirlaba dan memiliki leverage yang tinggi. Namun, sebagai perusahaan milik negara yang meminjam uang dari bank dan pasar modal atas nama pemerintah daerah, mereka biasanya menikmati jaminan pemerintah baik secara eksplisit maupun implisit.

Namun, mereka tidak termasuk dalam anggaran resmi, dan itulah sebabnya mekanisme ini menimbulkan potensi risiko terhadap stabilitas keuangan Tiongkok. Banyak LGFV yang tidak menguntungkan dan harus membayar kembali pinjaman mereka melalui penjualan tanah atau transfer fiskal.

“Utang ini [melalui LGFV] biasanya menawarkan tingkat bunga yang lebih tinggi daripada utang di neraca untuk menarik investor dan menciptakan masalah pembayaran utang yang besar karena pendapatan pemerintah daerah terpukul oleh kurangnya pendapatan penjualan tanah,” ujar Mr.Carnell. 

Lebih dari 80 persen LGFV tidak memiliki arus operasional  memadai untuk melakukan pembayaran bunga pinjaman.

Menurut Moody’s, misalnya, ketika sebagian besar provinsi mengalami kontraksi penjualan tanah pada tahun 2022, Jilin, Tianjin, Qinghai, Heilongjiang, dan Liaoning turun lebih dari setengahnya pada tahun lalu.

Kontraksi di provinsi-provinsi seperti Shandong, Fujian, Jiangsu, dan Zhejiang – di mana penjualan tanah secara historis merupakan bagian yang lebih besar dari total pendapatan – juga cukup besar.

Pola ini kemungkinan besar akan serupa pada tahun 2023. “Meskipun kami memperkirakan penurunan pendapatan penjualan tanah akan stabil, tren demografi jangka panjang seperti migrasi penduduk ke luar negeri juga akan melemahkan kemampuan beberapa provinsi untuk meningkatkan pendapatan di masa depan dari sumber ini,” kata Moody’s dalam catatannya.

Provinsi-provinsi dengan arus keluar penduduk yang tinggi dan pinjaman LGFV yang tinggi relatif terhadap pendapatan fiskal, seperti Tianjin, Yunnan, Jilin, dan Gansu, menurut Moody’s, mungkin akan mengalami kesulitan menyesuaikan diri dengan pendapatan penjualan tanah yang jauh menurun.

“[Walaupun] prospek gagal bayar sangat kecil, utang ini akan membutuhkan restrukturisasi, [dimasukkan] kembali ke dalam neraca keuangan dan diperpanjang,” tambah Mr.Carnell.

 Berbagai Tantangan Lainnya

Negara ini menghadapi tantangan-tantangan lain terkait utang pemerintah daerah.

Menurut Bank Dunia, Tiongkok perlu melonggarkan tekanan pengembalian utang pemerintah daerah dan meminimalkan risiko gagal bayar, sementara secara bersamaan meningkatkan pendapatan fiskal dan kapasitas belanja serta memindahkan perekonomian dari model pembangunan yang dipimpin oleh properti dan pemerintah daerah.

Beijing perlu memotivasi pemerintah daerah untuk membangun ekonomi mereka tanpa menimbulkan utang, sementara secara bersamaan memberlakukan pembatasan anggaran yang realistis pada mereka.

Hal ini mengharuskan Beijing mengakui serta menghormati akses dan kontrol pemerintah daerah terhadap hasil dari pertumbuhan lokal, seperti sumber daya fiskal lokal.

Otoritas pusat juga harus mencegah kemungkinan dampak limpahan dari krisis utang pemerintah daerah pada sektor perbankan dan pasar properti, yang keduanya sangat penting bagi stabilitas dan pertumbuhan ekonomi Tiongkok. Hal ini melibatkan peminjaman uang, restrukturisasi utang, dan pengendalian sektor real estate.

Meskipun begitu, Moody’s percaya bahwa kualitas LGFV yang berbeda menunjukkan kemungkinan yang lebih tinggi untuk mendapatkan dukungan dari pemerintah.

“Meningkatnya tantangan likuiditas dari beberapa LGFV telah mendorong perbandingan dengan penurunan pasar properti. Meskipun kedua sektor ini memiliki kemiripan, kami percaya bahwa LGFV memiliki kemungkinan yang lebih tinggi untuk mendapatkan dukungan langsung dari pemerintah daerah dan pemerintah lokal, asalkan mereka memiliki sumber daya yang tersedia untuk melakukannya,” demikian catatan Moody’s.

Laporan-laporan menunjukkan bahwa kota Xi’an di Tiongkok barat mengumumkan pada  Jumat bahwa mereka sedang menyiapkan dana publik-swasta senilai hingga 5 miliar yuan (sekitar $686 juta) untuk membantu LGFV yang didukung oleh pemerintah yang kekurangan dana.

Dana publik-swasta ini akan memberikan pinjaman kepada LGFV yang mengalami kesulitan mengakses pendanaan di pasar modal atau melalui lembaga pemberi pinjaman tradisional hingga enam bulan ke depan. (asr)