oleh Sean Tseng | Analisis Berita
Para auditor Tiongkok melaporkan bahwa pejabat daerah menguras rekening dana pensiun, anggaran sekolah, dan dana bantuan pertanian demi menutupi biaya operasional dan membayar utang pemerintah daerah yang membengkak. Menurut riset grup perbankan global BBVA, total utang tersebut kini diperkirakan melebihi separuh ukuran ekonomi nasional Tiongkok.
Dalam laporan tanggal 24 Juni kepada Kongres Rakyat Nasional, National Audit Office (NAO) Tiongkok menyatakan bahwa 25 provinsi telah menyalahgunakan setidaknya 60,16 miliar yuan (sekitar Rp136,6 triliun) dari dana pensiun penduduk. Dari jumlah itu, 41,408 miliar yuan (sekitar Rp 95,2 triliun) telah dialihkan secara ilegal atau diperoleh melalui penipuan.
Para analis mengatakan bahwa temuan ini memberikan gambaran awal tentang krisis fiskal yang jauh lebih besar. Beijing menyimpan sebagian besar pendapatan pajak, tetapi memerintahkan provinsi dan kabupaten untuk memenuhi target pertumbuhan ambisius. Untuk menutupi kekurangan, pejabat lokal mengakses hampir semua dana yang bisa mereka jangkau.
Auditor menemukan bahwa 13 provinsi mengalihkan 40,62 miliar yuan (sekitar Rp 93,43 triliun) dari kontribusi dana pensiun guna menutupi pengeluaran rutin pemerintah seperti gaji pegawai, biaya operasional, dan bunga utang.
Di 110 kabupaten di 11 provinsi, 4,09 miliar yuan (sekitar 570 juta dolar AS) yang seharusnya digunakan untuk pembangunan atau pemeliharaan sekolah malah dialihkan atau dicatat secara fiktif, sebagian besar untuk membayar utang.
Nasib petani pun tak lebih baik. Di 175 kabupaten di 16 provinsi, pejabat mengalihkan 4,16 miliar yuan (sekitar 580 juta dolar AS) dari subsidi pertanian, memaksa sebagian penerima menunggu setahun atau lebih—dalam kasus terburuk, hingga sembilan tahun—untuk mendapatkan dana yang dijanjikan.
Sembilan provinsi bahkan melangkah lebih jauh, mengalihkan lebih dari 132,5 miliar yuan (Rp 304,75 triliun) dari special-purpose bonds—utang yang secara hukum harus digunakan untuk proyek jangka panjang seperti jalan raya, rel kereta, sistem air, atau jaringan digital. Sebaliknya, dana tersebut digunakan untuk menggaji pegawai negeri, membayar biaya kantor, dan melunasi utang perusahaan milik negara.
Di sebuah kota pesisir, Jinjiang, sebuah lembaga pembiayaan meminjam 15,02 miliar yuan (sekitar 2,09 miliar dolar AS) dari organisasi amal dan kelompok kepentingan publik, mengubah filantropi menjadi utang tersembunyi, menurut laporan itu.
NAO menyatakan bahwa temuan ini hanya mencakup wilayah-wilayah yang mereka audit.
Laporan itu juga menyoroti lemahnya pengawasan di tingkat pusat, dengan menyebut sistem pemantauan Kementerian Keuangan yang memungkinkan seorang pejabat “mengisi, menyetujui, dan melaporkan pengeluaran sendiri” tanpa perlawanan.
Auditor merekomendasikan reformasi fiskal dan perpajakan yang lebih cepat—seperti menyeimbangkan kembali distribusi pendapatan pajak antara Beijing dan provinsi—serta pengawasan yang lebih ketat terhadap hasil penjualan obligasi.
Meningkatnya Utang Tersembunyi
Perebutan dana semakin intensif ketika gelembung properti Tiongkok pecah pada akhir 2021. Ketika penjualan tanah dan rumah anjlok, pemerintah daerah kehilangan sumber pendapatan terkayanya.
Selama bertahun-tahun, mereka membiayai pembangunan seperti kereta bawah tanah, bandara, dan kawasan industri melalui Local Government Financing Vehicles (LGFV)—perusahaan cangkang yang meminjam di luar buku anggaran resmi.
Kini, berbagai perusahaan cangkang itu kesulitan melunasi utang yang menurut para analis mencapai sekitar 78 triliun yuan (sekitar Rp 179.400 triliun), lebih dari separuh ukuran ekonomi Tiongkok.
Setiap kuartal, setidaknya 1 triliun yuan (sekitar Rp 2.300.000 triliun) dalam bentuk obligasi LGFV jatuh tempo, memaksa pejabat terus-menerus mencari dana baru.
Solusi sementara dari Beijing—program penukaran utang satu kali senilai 10 triliun yuan (sekitar Rp 23.000.000 triliun) yang memungkinkan provinsi membiayai kembali sebagian utang tersembunyi itu dengan obligasi jangka panjang yang didukung negara—hanya menutupi sebagian kecil dari total utang dan sekadar menunda jatuh temponya ke masa depan.
“Setiap pinjaman baru hanya menambah gunung utang yang terus tumbuh,” ujar analis Tiongkok Wang He kepada The Epoch Times.
Sedikit proyek yang benar-benar dibangun, katanya, justru seringkali merugi.
Gunung Es Fiskal yang Baru Tersentuh Audit
Wang menyebut penyalahgunaan dana pensiun dan kesejahteraan sebagai “praktik rutin dalam sistem fiskal Tiongkok.”
Tahun lalu, NAO menemukan 66 kabupaten menutup defisit anggaran dengan menggunakan hampir 2 miliar yuan (sekitar Rp4,6 triliun) dari subsidi makan siang siswa untuk membayar utang lokal.
Kongres Rakyat Daerah di Tiongkok hanya menyetujui anggaran tanpa banyak perdebatan, tidak seperti badan legislatif negara bagian di luar negeri yang bisa menolak rancangan anggaran dan menghentikan operasional pemerintah daerah, tambahnya.
Wang menjelaskan bahwa karena Beijing menyimpan sebagian besar pendapatan pajak, banyak kota dan kabupaten akan “tutup” jika pinjaman di luar buku anggaran tiba-tiba dilarang. Pemerintah pusat membiarkan utang ini—sampai batas tertentu—karena alternatifnya adalah kolaps lokal.
Sejak Maret 2023, sembilan provinsi yang disebut dalam laporan itu menambah 59,09 miliar yuan (sekitar Rp135,91 triliun) utang tersembunyi baru, sering kali dengan memerintahkan kontraktor milik negara untuk mendanai proyek di muka dengan janji pembayaran yang tidak jelas, menurut NAO.
Enam yurisdiksi bahkan hanya mengubah catatan pembukuan mereka, menghapus 23,2 miliar yuan (sekitar Rp53,36 triliun) kewajiban hanya dengan satu kali edit akuntansi.
Utang Lebih Besar dari PDB
Berbicara di Forum Jalan Keuangan Beijing pada 18 Oktober 2024, Li Jianjun, wakil presiden Universitas Keuangan dan Ekonomi Pusat Tiongkok, mengatakan rasio utang terhadap Produk Domestik Bruto (PDB) Tiongkok mencapai sekitar 103 persen pada akhir Juni 2024, menurut laporan Asia Times.
Rasio tersebut jauh melampaui ambang batas internasional 60 persen untuk kategori utang tinggi.
Li memperkirakan total utang negara mencapai 129 triliun yuan (sekitar Rp 296.700 triliun)—30 triliun yuan utang pemerintah pusat, 42,23 triliun yuan pinjaman lokal yang dikeluarkan secara legal, dan sekitar 57,16 triliun yuan utang LGFV—melebihi PDB Tiongkok tahun 2023 yang sebesar 126 triliun yuan.
Angka ini belum termasuk utang bayangan (shadow loans) yang dijamin oleh pemerintah lokal, katanya.
Ia menambahkan bahwa lebih dari 60 persen provinsi dan kota, termasuk Tianjin, Chongqing, Guizhou, dan Gansu, kini memiliki utang yang setara dengan tiga kali lipat output ekonomi tahunan mereka.
Analis keuangan Tiongkok Xu Zhen mengibaratkan situasi ini seperti sebuah perusahaan yang menjarah dana pensiun karyawannya.
“Jika arus kas perusahaan sudah habis, maka perusahaan itu pada dasarnya sudah bangkrut,” ujarnya kepada The Epoch Times. “Mengakses dana pensiun warga berarti rezim ini sudah berada di tepi jurang.”
Xu mencatat bahwa audit ini muncul di tengah penurunan penerimaan pajak dan meningkatnya kemarahan publik terhadap gelombang baru biaya dan denda yang diberlakukan untuk mengisi kembali kas daerah yang kosong.
Untuk menghidupkan kembali pertumbuhan, Beijing telah memerintahkan gelombang baru obligasi khusus jangka sangat panjang serta meningkatkan kuota obligasi khusus daerah.
Xu menyebut strategi ini sebagai “minum racun untuk menghilangkan haus.” Banyak dari surat utang ini dijual melalui bank milik negara kepada masyarakat biasa—orang-orang yang mungkin tidak menyadari bahwa mereka sedang mendanai proyek-proyek yang kemungkinan tidak akan pernah cukup menghasilkan uang untuk membayar kembali.
“Tutup rapat dompetmu,” sarannya. “Hindari obligasi khusus 30 atau 50 tahun.”
Kontributor: Ning Haizhong dan Luo Ya
